Carlos Salinas y la consolidación del neoliberalismo en México: ¿cambió el país para siempre?

Carlos Salinas y el neoliberalismo en México están ligados por la profundización de las reformas entre 1988 y 1994: privatizaciones, cambios agrarios, TLCAN y autonomía monetaria. Este artículo examina esa consolidación y sus límites; el inicio del giro económico se explica en el origen del neoliberalismo en México desde la crisis de 1982.

El 1 de diciembre de 1988, Carlos Salinas de Gortari asumió la presidencia de México en medio de una de las mayores crisis de legitimidad política que había enfrentado el régimen priista.

Las elecciones del 6 de julio habían dejado una profunda desconfianza sobre la limpieza del proceso. Durante el cómputo preliminar se produjo la célebre interrupción conocida como la “caída del sistema”, bajo una Comisión Federal Electoral que entonces era presidida por el secretario de Gobernación, Manuel Bartlett. Las irregularidades y la falta de transparencia alimentaron las acusaciones de fraude formuladas por Cuauhtémoc Cárdenas, Manuel J. Clouthier y otros sectores de la oposición. A más de tres décadas de distancia, lo históricamente responsable no es presentar una operación específica de fraude como judicialmente demostrada, sino reconocer que la elección quedó marcada por una crisis de credibilidad que dañó severamente la legitimidad de origen del nuevo gobierno.

El día de la toma de posesión, alrededor de 150 legisladores opositores abandonaron el recinto antes de la ceremonia, mientras en las calles de la Ciudad de México miles de simpatizantes de Cuauhtémoc Cárdenas se manifestaban contra el resultado electoral. Salinas iniciaba así su gobierno en condiciones políticas extraordinariamente difíciles.

Pero también recibía una economía profundamente dañada. México arrastraba las consecuencias de la crisis de la deuda de 1982, bajo crecimiento, fuertes desequilibrios financieros y una inflación que llegó a niveles anuales de tres dígitos.

Aquí conviene hacer una precisión fundamental: el giro hacia el modelo que después sería identificado como neoliberal no comenzó con Salinas.

Durante el gobierno de Miguel de la Madrid ya se habían iniciado la apertura comercial, la reducción del sector paraestatal, los programas de ajuste y la liberalización progresiva de la economía. México ingresó formalmente al GATT el 24 de agosto de 1986. De las 1,155 entidades que componían el sector paraestatal en 1982, para 1988 quedaban alrededor de 412.

Salinas, por tanto, no inventó ese proyecto. Lo aceleró, lo profundizó y lo convirtió en una nueva arquitectura económica e institucional.

Tenía 40 años cuando llegó a la presidencia. Era economista y había realizado estudios de posgrado en Harvard, donde obtuvo una maestría en Administración Pública y un doctorado en Economía Política y Gobierno.

Su problema inmediato, sin embargo, no era académico. Era político: gobernar un país en el que una parte considerable de la sociedad cuestionaba la legitimidad de su victoria.

El golpe de autoridad

Poco más de un mes después de tomar posesión, Salinas protagonizó una de las acciones políticas más espectaculares de su sexenio.

El 10 de enero de 1989, vehículos militares irrumpieron en el domicilio de Joaquín Hernández Galicia, “La Quina”, poderoso dirigente del sindicato petrolero. Fue arrestado y trasladado a la Ciudad de México en un avión militar.

La operación fue interpretada inmediatamente como una demostración de autoridad presidencial frente a uno de los grandes poderes corporativos surgidos dentro del propio sistema priista.

No es posible demostrar que Salinas hubiera concebido la operación exclusivamente como una maniobra para reconstruir su legitimidad; sí puede afirmarse que políticamente produjo ese efecto: dejó claro que el nuevo presidente estaba dispuesto a enfrentar a figuras que hasta entonces parecían intocables.

Al mismo tiempo, su gobierno desarrolló el Programa Nacional de Solidaridad, Pronasol, dirigido a comunidades de bajos ingresos mediante inversiones en agua potable, electrificación, escuelas, caminos, servicios urbanos y otros proyectos sociales.

Pronasol tuvo efectos materiales reales. Pero también tuvo una dimensión política considerable. Diversos estudios académicos han encontrado patrones de distribución de recursos relacionados con la competencia electoral y con la necesidad del PRI de reconstruir apoyo en municipios políticamente disputados. Por ello, sería excesivo describir cada apoyo como una compra directa de lealtades, pero también sería ingenuo ignorar el componente político del programa.

Carlos Salinas y el neoliberalismo: privatizaciones del Estado

La reforma económica avanzó simultáneamente.

Como ya señalamos, la privatización no había comenzado con Salinas. Miguel de la Madrid había reducido considerablemente el universo paraestatal. Pero durante el gobierno salinista salieron de manos del Estado algunos de los activos más importantes y simbólicos.

Al cierre de 1993, Banco de México registraba solamente 210 entidades en el sector público, frente a las 1,155 existentes en 1982.

En diciembre de 1990 se privatizó Teléfonos de México. El paquete que otorgaba el control de la compañía fue adquirido por un consorcio integrado por Grupo Carso, Southwestern Bell International Holdings y France Cables et Radio. La operación convertiría a Telmex en una empresa privada con una posición extraordinariamente dominante en las telecomunicaciones mexicanas durante los años siguientes.

Después vino la banca. José López Portillo había decretado la nacionalización de la banca privada el 1 de septiembre de 1982. El gobierno salinista preparó su reprivatización en 1990 y realizó las ventas entre 1991 y julio de 1992, un proceso documentado en la historia del Banco de México sobre la privatización bancaria.

También se privatizaron empresas siderúrgicas y, en 1993, el llamado Paquete de Medios de Comunicación, del que surgiría Televisión Azteca. Banco de México registra esa operación como una de las mayores privatizaciones del periodo, solamente detrás de la banca y Telmex.

La reforma del ejido

El cambio más profundo en el campo llegó con la reforma del artículo 27 constitucional, publicada el 6 de enero de 1992.

La reforma alteró uno de los fundamentos jurídicos surgidos de la Revolución mexicana. Dio por concluida la lógica de expansión indefinida del reparto agrario y otorgó a ejidos y ejidatarios nuevas facultades para asociarse, arrendar y aprovechar económicamente sus tierras.

Sin embargo, no es exacto afirmar que a partir de entonces cualquier tierra ejidal pudo simplemente venderse o embargarse.

Para que una parcela deje de estar sujeta al régimen ejidal y pueda convertirse en propiedad privada, la Ley Agraria establece procedimientos concretos: la asamblea debe autorizar la posibilidad de adoptar dominio pleno, y posteriormente el ejidatario interesado puede solicitar que la parcela sea dada de baja del Registro Agrario Nacional. Sólo entonces queda sometida al régimen ordinario de propiedad privada.

La reforma no “mató” jurídicamente al ejido. Pero sí modificó profundamente la relación entre propiedad social, mercado y Estado mexicano.

El TLCAN: hacer permanente la apertura

La pieza central del proyecto salinista fue el Tratado de Libre Comercio de América del Norte.

Las negociaciones condujeron a un acuerdo entre México, Estados Unidos y Canadá que fue formalmente firmado por Carlos Salinas de Gortari, George H. W. Bush y Brian Mulroney el 17 de diciembre de 1992, y entró en vigor el 1 de enero de 1994.

El TLCAN no se limitaba a reducir aranceles. Creaba reglas de inversión, mecanismos de solución de controversias, disciplinas comerciales y un marco jurídico mucho más profundo para la integración de las tres economías.

No impedía que México pudiera volver a modificar su política económica ni prohibía absolutamente las expropiaciones. Pero sí elevaba significativamente el costo económico y jurídico de revertir unilateralmente muchas de las reformas de apertura.

En ese sentido, puede interpretarse al TLCAN como un mecanismo para institucionalizar y dar permanencia internacional al nuevo modelo económico mexicano.

Otro paso decisivo fue la reforma constitucional de 1993 que otorgó autonomía al Banco de México. Su nuevo régimen entró formalmente en vigor el 1 de abril de 1994. La Constitución estableció que ninguna autoridad podría ordenar al banco central conceder financiamiento y fijó como objetivo prioritario procurar la estabilidad del poder adquisitivo de la moneda.

La combinación de apertura comercial, privatizaciones, disciplina fiscal, autonomía monetaria y protección institucional de la inversión consolidaba así una estructura económica muy distinta a la que había predominado durante gran parte del siglo XX.

1994: el año en que todo cambió

Al comenzar 1994, el proyecto parecía haber alcanzado su momento culminante.

Pero el 1 de enero, exactamente el día en que entró en vigor el TLCAN, comenzó en Chiapas el levantamiento armado del Ejército Zapatista de Liberación Nacional.

El propio marco jurídico aprobado posteriormente por el Estado mexicano reconoce que el conflicto armado comenzó ese día y describe al EZLN como una organización integrada mayoritariamente por indígenas.

La rebelión hizo visible una realidad que contrastaba dramáticamente con la narrativa de modernización económica: sectores importantes del México rural e indígena permanecían en condiciones de pobreza, exclusión y marginación.

Menos de tres meses después, el 23 de marzo de 1994, Luis Donaldo Colosio, candidato presidencial del PRI, fue asesinado durante un acto de campaña en Lomas Taurinas, Tijuana.

El 28 de septiembre, José Francisco Ruiz Massieu, secretario general del PRI, fue asesinado a tiros al salir de una reunión en la Ciudad de México.

La sucesión de acontecimientos erosionó la confianza de los inversionistas, pero sería un error explicar exclusivamente por ellos la crisis financiera que se aproximaba.

Durante años, México había utilizado el tipo de cambio como ancla para reducir la inflación. Esto produjo una apreciación real del peso y contribuyó a ampliar el déficit de cuenta corriente, que alcanzó alrededor de 6.5% del PIB en 1993 y aproximadamente 8% en 1994. Al mismo tiempo, aumentaba la dependencia de capitales de corto plazo.

Frente a la salida de capitales, el gobierno sustituyó progresivamente deuda denominada en pesos por Tesobonos, instrumentos de corto plazo cuyo valor estaba vinculado al dólar. La estrategia reducía el riesgo cambiario para los inversionistas, pero lo trasladaba al gobierno mexicano. Según el FMI, en pocos meses la emisión de Tesobonos aumentó alrededor de 22 mil millones de dólares.

La economía había construido así una vulnerabilidad considerable.

La crisis de diciembre

Ernesto Zedillo asumió la presidencia el 1 de diciembre de 1994.

Las reservas internacionales no estaban vacías, aunque su rápida caída debilitó la capacidad de respuesta.

Banco de México registra aproximadamente 12,510 millones de dólares el 2 de diciembre de 1994. El problema era que habían caído considerablemente desde principios del año y siguieron desplomándose durante diciembre. Para el 21 de diciembre quedaban alrededor de 5,854 millones.

El 20 de diciembre se amplió la banda cambiaria. La medida no logró detener la pérdida de confianza y el 22 de diciembre México pasó a un régimen de libre flotación. El peso sufrió entonces una fuerte depreciación.

La crisis que siguió suele denominarse “Error de Diciembre”, expresión popularizada en la disputa política posterior entre Carlos Salinas y la administración de Zedillo. Pero reducir toda la crisis a una decisión tomada en diciembre sería históricamente insuficiente.

El FMI identifica una combinación de factores: un elevado déficit externo, apreciación real del peso, dependencia de flujos de capital de corto plazo, crecimiento de los Tesobonos, pérdida de reservas, shocks políticos, incremento de las tasas de interés en Estados Unidos y errores en la respuesta de política económica.

La crisis derivó en una profunda recesión y puso al sistema bancario bajo una presión extraordinaria.

El Fobaproa tampoco nació entonces. Había sido constituido en 1990 como mecanismo de protección bancaria. Lo que sucedió a partir de 1995 fue su utilización a gran escala para respaldar al sistema financiero y absorber activos problemáticos, dando lugar posteriormente a una enorme controversia sobre el costo fiscal del rescate.

La caída política de Salinas

Para marzo de 1995, la imagen internacional de Carlos Salinas había cambiado radicalmente.

Su hermano Raúl había sido detenido el 28 de febrero de 1995, acusado de haber participado como autor intelectual en el asesinato de José Francisco Ruiz Massieu. Carlos Salinas salió poco después de México y pasó largos periodos en el extranjero.

Aquí también conviene incorporar lo que ocurrió posteriormente para no convertir una acusación en una afirmación de culpabilidad definitiva: Raúl Salinas fue condenado años después, pero en 2005 un tribunal anuló la condena por el homicidio al considerar que no estaba acreditada su responsabilidad, y quedó en libertad.

La evolución del caso exige distinguir las acusaciones iniciales del desenlace judicial posterior.

¿Modernizador o arquitecto de un nuevo México desigual?

El juicio sobre Carlos Salinas no puede reducirse a una sola respuesta.

Su gobierno no creó desde cero la transformación económica iniciada en los años ochenta, pero sí la llevó mucho más lejos que su antecesor. Privatizó activos estratégicos, reprivatizó la banca, modificó el régimen agrario, consolidó la apertura comercial, negoció el TLCAN y promovió la autonomía constitucional del Banco de México.

Muchas de esas estructuras sobrevivieron a su caída política.

Los gobiernos posteriores del PRI y del PAN mantuvieron los principales pilares de la apertura económica. Incluso los gobiernos de izquierda del siglo XXI conservaron elementos fundamentales: la autonomía de Banco de México y la integración económica norteamericana continuaron, y el TLCAN fue sustituido en 2020 por el T-MEC, no por un regreso al modelo económico anterior.

Pero tampoco puede atribuirse a Salinas, él solo, la construcción posterior de todo el aparato exportador mexicano, ni afirmarse sin más que produjo “una de las mayores concentraciones de riqueza del planeta”. La desigualdad, los efectos distributivos de la apertura y las diferencias regionales son fenómenos reales, pero responden a procesos más largos y requieren indicadores concretos antes de atribuirlos causalmente a un solo sexenio.

Algo semejante ocurre con la democracia.

El salinismo gobernó todavía dentro de un régimen presidencialista dominado por el PRI, marcado por fuertes desequilibrios de poder y profundas controversias electorales. Pero tampoco es correcto afirmar que durante esos seis años no existió ninguna democratización institucional: en 1990 se creó el Instituto Federal Electoral, aunque todavía presidido por el secretario de Gobernación. La separación plena del Ejecutivo llegaría con la reforma de 1996.

Por eso, quizá el legado más importante de Carlos Salinas no sea haber inventado el neoliberalismo mexicano.

Fue haber convertido un cambio iniciado bajo la presión de la crisis de 1982 en una nueva estructura económica e institucional suficientemente profunda como para sobrevivir a su propio creador.

Y esa es probablemente la pregunta histórica más interesante:

¿México tenía realmente otra alternativa después de la crisis de los años ochenta, o el problema no fue abrir la economía, sino la manera, la velocidad y las instituciones con las que se hizo?

Esa discusión, más de tres décadas después, sigue abierta.