La Reforma Política de 1977: Jesús Reyes Heroles y la apertura que cambió la política mexicana

La Reforma Política de 1977 abrió nuevas vías de participación para la oposición mexicana. Impulsada por el gobierno de José López Portillo y Jesús Reyes Heroles, amplió la representación en el Congreso sin acabar de inmediato con el predominio del PRI.

El 1 de abril de 1977, Jesús Reyes Heroles estaba en Chilpancingo. Había viajado como secretario de Gobernación al segundo informe del gobernador de Guerrero, Rubén Figueroa. Nada hacía pensar que aquella ceremonia estatal terminaría convertida en una de las fechas más citadas de la transición política mexicana.

Hacia el final de su discurso, Reyes Heroles dejó a un lado los asuntos locales y habló del problema que enfrentaba el régimen. Había quienes pedían endurecer al gobierno frente al descontento. Él defendió lo contrario. Un sistema que se encerrara en sí mismo, advirtió, acabaría dependiendo cada vez más de la coerción y tendría mayores dificultades para adaptarse a una sociedad que estaba cambiando.

Después anunció la dirección que había decidido seguir el gobierno de José López Portillo: ampliar la representación política para que las distintas corrientes ideológicas del país pudieran tener presencia dentro de las instituciones.

La elección del lugar tenía un significado evidente. Guerrero había vivido caciquismo, pobreza, conflictos agrarios, represión y movimientos armados como los encabezados por Genaro Vázquez y Lucio Cabañas. Y México entero arrastraba las heridas de 1968, del 10 de junio de 1971 y de una década en la que distintos grupos habían llegado a la conclusión de que las instituciones no ofrecían un camino real para disputar el poder.

Reyes Heroles estaba planteando una salida distinta.

No ofrecía terminar con el régimen priista ni entregar el poder a la oposición. La propuesta era más limitada, pero también más realista: permitir que una parte de quienes estaban afuera pudiera entrar.

Ahí comenzó la Reforma Política de 1977.

El problema que la elección de 1976 dejó al descubierto

Un año antes había ocurrido algo difícil de presentar como una elección competitiva.

El 4 de julio de 1976, José López Portillo llegó a las urnas como el único candidato presidencial con registro. Lo postuló el PRI y recibió también el respaldo del Partido Popular Socialista y del Partido Auténtico de la Revolución Mexicana. El PAN, dividido por una fuerte disputa interna, no logró presentar candidato.

El Partido Comunista Mexicano, que carecía de registro legal, lanzó por su cuenta a Valentín Campa. El viejo dirigente ferrocarrilero recorrió el país y participó en una campaña sin reconocimiento oficial. Su nombre no figuraba como candidatura válida en la boleta y los sufragios emitidos en su favor no fueron contabilizados como votos para un candidato registrado.

Para el PRI, la elección podía exhibirse como una victoria absoluta. Para el sistema político, el cuadro era bastante menos tranquilizador.

México había llegado al extremo de celebrar una elección presidencial sin un adversario legal frente al candidato oficial.

No significaba que no hubiera oposición. Significaba que una parte de esa oposición no encontraba acomodo dentro del sistema de partidos y que la única organización opositora con presencia nacional capaz de competir regularmente, el PAN, atravesaba una crisis que la había dejado fuera de la contienda presidencial.

La anomalía de 1976 hizo visible algo que el régimen llevaba años evitando: ganar casi todas las elecciones no equivalía necesariamente a representar toda la diversidad política del país.

Había además otro problema. Mucho más serio.

Una parte de la oposición ya no estaba intentando entrar a las instituciones.

Había decidido combatirlas.

La izquierda no era una sola

Después del movimiento estudiantil de 1968 y de la represión de los años siguientes, distintos sectores de la izquierda tomaron caminos muy diferentes.

Algunos siguieron organizándose en sindicatos, universidades, movimientos sociales y partidos sin registro. Otros optaron por la clandestinidad y por la lucha armada.

En el campo habían actuado las organizaciones de Genaro Vázquez y Lucio Cabañas. En las ciudades aparecieron diferentes grupos guerrilleros. De ellos, la Liga Comunista 23 de Septiembre, fundada en 1973, se convirtió en uno de los más importantes y persistentes.

El Estado respondió con una estrategia contrainsurgente que no se limitó a las vías legales. Detenciones clandestinas, torturas, desapariciones forzadas y ejecuciones forman parte hoy de la historia documentada de aquel periodo. Investigaciones realizadas con archivos de los propios organismos de seguridad han reconstruido parte de esa persecución.

Pero sería un error meter bajo la misma etiqueta a toda la izquierda mexicana.

El Partido Comunista y la Liga Comunista 23 de Septiembre tenían diferencias esenciales.

El PCM buscaba participar en la política electoral. Lo había demostrado en 1976 al presentar, aun sin registro, la candidatura de Valentín Campa. La Liga consideraba que esa vía no podía transformar el régimen y seguía defendiendo la revolución armada.

Esta diferencia es indispensable para comprender lo que ocurrió en 1977.

La reforma no consistió en reunir a los guerrilleros, ofrecerles un partido y pedirles que dejaran las armas. Eso nunca sucedió.

Lo que hizo el gobierno fue abrir el sistema electoral a organizaciones que estaban dispuestas a competir dentro de él. La expectativa era que una mayor representación política redujera la exclusión y llevara una parte del conflicto hacia las instituciones.

El propio discurso de Reyes Heroles permite comprobar que ese cálculo existía. Habló de una mayoría que no debía impedir a las minorías la posibilidad de llegar a ser mayoría y, al mismo tiempo, de minorías que debían aceptar las reglas políticas y renunciar a la violencia.

Era una oferta política, pero también una advertencia.

Lo que Reyes Heroles estaba proponiendo

A veces se presenta a Jesús Reyes Heroles como si hubiera sido un demócrata enfrentado desde dentro a un gobierno autoritario al que terminó convenciendo de abrirse. La imagen resulta atractiva, pero simplifica demasiado las cosas.

Reyes Heroles era secretario de Gobernación. Formaba parte central del gobierno de López Portillo. Y cuando anunció la reforma en Chilpancingo dejó expresamente claro que hablaba de una decisión presidencial: López Portillo, dijo, estaba empeñado en ampliar las posibilidades de representación política.

Eso no disminuye el papel de Reyes Heroles. Fue la figura que le dio forma intelectual, política y pública al proyecto. Pero la reforma fue una política del gobierno, no una iniciativa personal impuesta al gobierno desde fuera.

Su razonamiento tampoco consistía en desmontar de golpe el régimen del PRI.

Buscaba hacerlo más flexible.

Reyes Heroles entendía que la rigidez podía ser más peligrosa que una apertura controlada. Si las instituciones no admitían nuevas corrientes políticas, el conflicto seguiría acumulándose fuera de ellas. Si conseguían incorporarlas, el régimen tendría mayores posibilidades de procesar sus diferencias sin recurrir siempre a la fuerza.

Hay una frase de aquel discurso que resume bien su posición: “ni autoridad sin derecho, ni derecho sin autoridad”.

No era una declaración revolucionaria. Era la defensa de un Estado capaz de ejercer autoridad, pero también obligado a abrir cauces legales a la pluralidad.

Visto desde el presente puede parecer una idea elemental. En el México de 1977 no lo era.

Reforma Política de 1977: Constitución, LOPPE y representación proporcional

El anuncio de Chilpancingo, recordado en el seminario del INE sobre la reforma de 1977, tuvo continuación unas semanas después.

El 27 de abril, Reyes Heroles inauguró las audiencias públicas de la Comisión Federal Electoral. El gobierno convocó a partidos, organizaciones y ciudadanos para discutir los cambios que debían hacerse al sistema político. En su intervención, el secretario de Gobernación habló expresamente de una reforma que ampliara la democracia sobre la base de la pluralidad existente en el país.

La reforma constitucional llegó a finales de ese mismo año.

El decreto publicado el 6 de diciembre de 1977 modificó numerosos artículos de la Constitución. Los partidos políticos adquirieron el carácter de entidades de interés público y se transformó la composición de la Cámara de Diputados.

A partir de entonces habría 300 diputados elegidos por mayoría relativa y hasta 100 diputados de representación proporcional, electos mediante listas regionales.

El cambio puede parecer técnico, pero tenía consecuencias políticas muy concretas.

Para una oposición pequeña era extremadamente difícil derrotar al PRI distrito por distrito. Podía recibir una cantidad apreciable de votos en todo el país y, aun así, obtener una representación mínima.

La representación proporcional modificaba esa situación. Permitía que una fuerza política con apoyo electoral disperso llegara al Congreso aunque no ganara muchos distritos de mayoría.

El 30 de diciembre de 1977 se publicó la Ley Federal de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales, la LOPPE, que desarrolló las nuevas reglas. La ley creó mecanismos que facilitaron el ingreso de nuevos partidos al sistema, entre ellos el registro condicionado.

México no se convirtió por ello en una democracia plena.

El gobierno conservaba una enorme influencia sobre las elecciones. El secretario de Gobernación presidía la Comisión Federal Electoral. El PRI mantenía una ventaja política, territorial e institucional muy difícil de desafiar, como muestra su historia de predominio en México.

La reforma abrió la competencia, pero no puso a todos los competidores en igualdad de condiciones.

Aun así, el cambio era real.

El Partido Comunista entra a la legalidad electoral

El siguiente paso llegó en 1978.

El 4 de mayo, el Diario Oficial publicó el acuerdo que concedía al Partido Comunista Mexicano registro condicionado para participar en las elecciones federales de 1979. Ese mismo día se publicaron los registros condicionados del Partido Demócrata Mexicano y del Partido Socialista de los Trabajadores.

Para el PCM era el regreso a la competencia electoral reconocida por el Estado después de décadas de exclusión.

En las elecciones legislativas de 1979, el Partido Comunista y sus aliados de la Coalición de Izquierda obtuvieron 18 diputaciones de representación proporcional. El PAN consiguió 39 plurinominales; el PARM, 12; el PPS, 11; y tanto el PST como el PDM obtuvieron 10 cada uno. El PRI, mientras tanto, seguía dominando casi por completo los distritos de mayoría.

El régimen no había perdido el control.

Lo que había cambiado era el Congreso.

Corrientes políticas que antes no tenían acceso regular a esa tribuna podían discutir leyes, presentar posiciones públicas y construir una presencia nacional desde una institución del Estado.

La reforma había empezado a producir algo que el viejo sistema priista había evitado durante años: una representación más visible de la pluralidad política mexicana.

La guerrilla siguió ahí

Aquí conviene regresar a la pregunta que dio origen a este artículo.

¿La apertura política consiguió que las guerrillas abandonaran las armas?

No de manera inmediata. Y mucho menos en todos los casos.

La Liga Comunista 23 de Septiembre rechazó abiertamente la reforma. Sus posiciones quedaron registradas en Madera, el periódico clandestino de la organización. Para su dirigencia, la apertura electoral era una maniobra del régimen para incorporar y neutralizar a una izquierda que consideraban reformista. La Liga siguió defendiendo la violencia revolucionaria como vía para transformar el país.

La respuesta del Estado tampoco desapareció con la reforma.

Mientras Gobernación negociaba nuevas reglas electorales y preparaba la incorporación de partidos de izquierda, los organismos de seguridad continuaban persiguiendo a los grupos armados. El estudio de Alejandro Peñaloza Torres sobre la Liga muestra que durante 1977 y 1978 las fuerzas estatales mantuvieron una campaña sistemática contra esa organización.

Eso obliga a abandonar una versión demasiado cómoda de la historia.

La apertura política y la represión convivieron.

A quienes aceptaban trasladar su lucha al terreno electoral se les ofrecían nuevas posibilidades de organización y representación. Frente a quienes mantenían las armas, el Estado continuó aplicando una política contrainsurgente que en numerosos casos recurrió a prácticas ilegales.

En 1978 apareció además otro elemento importante. El 28 de septiembre se publicó la Ley de Amnistía, en un contexto marcado también por las demandas de familiares de presos y desaparecidos políticos. La amnistía permitió liberar a parte de quienes habían sido perseguidos por delitos vinculados con su actividad política, aunque la propia ley estableció exclusiones.

La transición no fue un proceso limpio.

Nunca lo fue.

¿El gobierno quería democratizar México?

La respuesta depende de lo que entendamos por democratizar.

No hay razones para pensar que en 1977 el gobierno de López Portillo hubiera decidido preparar la derrota electoral del PRI. La reforma pretendía dar más aire al sistema, incorporar oposiciones y recuperar capacidad de representación sin poner en riesgo inmediato el predominio del partido gobernante.

Era una apertura desde el poder.

Pero las reformas políticas tienen una particularidad: una vez creadas ciertas reglas, quienes entran al sistema empiezan a utilizarlas para exigir otras mejores.

Una oposición con presencia parlamentaria dispone de tribuna, recursos, organización y visibilidad. Su participación también abre espacios de negociación parlamentaria y construcción de acuerdos. Puede negociar, denunciar, formar alianzas y reclamar nuevas modificaciones electorales.

Eso fue ocurriendo en México.

La reforma de 1977 no explica por sí sola la transición democrática posterior, y sería un error trazar una línea inevitable desde Reyes Heroles hasta la alternancia presidencial del año 2000. Entre ambos momentos hubo crisis, elecciones muy controvertidas, nuevas reformas, movilización social y cambios dentro de los propios partidos.

Pero 1977 sí modificó la dirección del proceso.

La discusión dejó de ser únicamente cuánto espacio estaba dispuesto el gobierno a conceder a la oposición. Con el paso de los años pasó a ser qué reglas eran necesarias para que esa oposición pudiera competir realmente por el poder.

Ésa fue una diferencia enorme.

Lo que realmente cambió en 1977

Jesús Reyes Heroles no creó la democracia mexicana y tampoco puede explicarse la reforma solamente a partir de su figura.

Había presión social. Había una izquierda que exigía participar. Había organizaciones armadas. Había una crisis de representación que la elección presidencial de 1976 había vuelto imposible de disimular. Y había un gobierno que necesitaba encontrar una forma menos costosa de procesar el conflicto político.

Reyes Heroles fue quien expresó con mayor claridad la respuesta del régimen a ese problema.

La solución consistió en abrir.

No demasiado. No de golpe. No en condiciones completamente equitativas.

Pero abrir.

El Partido Comunista pudo competir. Las minorías obtuvieron una nueva vía para llegar a la Cámara de Diputados. La pluralidad política empezó a adquirir una presencia institucional que el viejo sistema había intentado mantener en los márgenes.

Al mismo tiempo, la persecución contra la guerrilla continuó. Esa coexistencia entre apertura electoral y represión es incómoda, pero forma parte de la historia y no conviene borrarla para producir un relato más sencillo.

La Reforma Política de 1977 fue precisamente eso: una reforma concebida dentro de un régimen autoritario que necesitaba adaptarse y que, al hacerlo, comenzó a modificar algunas de las condiciones que habían sostenido su propia hegemonía.

Reyes Heroles no abrió el sistema porque supiera que el PRI perdería algún día la Presidencia.

Lo abrió porque mantenerlo cerrado empezaba a ser un problema.

Lo interesante es lo que ocurrió después.

Una reforma pensada para darle estabilidad al régimen ayudó a construir un espacio político en el que sus adversarios pudieron crecer, organizarse y exigir reglas cada vez más competitivas.

Ese es, quizá, el legado más importante de 1977.

No fue el año en que México se volvió democrático.

Fue el año en que el poder aceptó, por primera vez en mucho tiempo, que la oposición también tenía que caber dentro del sistema.